RESOLUÇÃO NORMATIVA Nº
20: ICMS. CESTA BÁSICA. INTERPRETA-SE
NOS SEUS ESTRITOS TERMOS A LEGISLAÇÃO EXCEPCIONAL, NÃO PODENDO SER AMPLIADA
PARA ACOMODAR ARTIGOS MAIS SOFISTICADOS. CRITÉRIO DA FINALIDADE PELO QUAL O DISPOSITIVO
LEGAL VISA BARATEAR OS ITENS ORDINARIAMENTE CONSUMIDOS PELA POPULAÇÃO DE BAIXA
RENDA.
CONSULTA Nº: 04/2001
PROCESSO Nº: GR02
55762/99-5
01 - DA CONSULTA
A consulente em epígrafe informa
que "tem por objeto o comércio varejista, desenvolvido por sua rede de
supermercados e hipermercados".
A presente consulta versa sobre a
tributação de produtos da cesta básica, face o disposto nos incisos I e II do
art. 11 do Anexo 2 do RICMS-SC/97. Argumenta a consulente (sic):
Todavia, a Consulente, ao analisar minuciosamente o
teor do citado texto, entendeu não estar o mesmo suficientemente claro,
ainda que a norma regulamentar não seja restritiva, na medida em que, dentre os
produtos acima listados, não houve discriminação de quais tipos fariam jus
ao benefício anteriormente aludido.
E, justamente, por não ser restritiva a determinadas
espécies dos produtos elencados, é que a norma comporta interpretações
diversas, por parte dos contribuintes do ICMS, ensejando dúvidas quanto ao
enquadramento de certos produtos no rol dos que integram a cesta básica alimentícia,
razão pela qual, a Consulente, submete a questão em tela ao crivo deste
prestimoso órgão Consultivo.
Segue-se extensa relação de
produtos, fls. 8 a 46 - Documento 2, sobre os quais entende a consulente
"passíveis de contemplação pela Cesta Básica do Trabalhador, ou ainda, em
juízo distinto, a quais alíquotas se subordinam, respectivamente" (?).
A
informação fiscal de fls. 48 conclui da seguinte forma:
Analisando as dúvidas suscitadas pela consulente,
informamos que as mesmas estão perfeitamente dirimidas pela Resolução Normativa
002/95. Portanto, a presente consulta de acordo com a Portaria 213/95, deve ser
respondida pelo Gerente Regional, nos termos da Resolução Normativa 002/95.
O Gerente Regional da 1ª Gereg,
com sede em Florianópolis, entretanto, decidiu encaminhar a consulta a esta
Comissão, sob o argumento de que "a consulta versa sobre mercadorias não
mencionadas na Resolução Normativa 002/95".
02 - LEGISLAÇÃO APLICÁVEL
Código Tributário Nacional, Lei
n° 5.172, de 25 de outubro de 1966, art. 111;
Lei n° 10.297, de 26 de dezembro
de 1996, art. 19, III, "d" e "e";
Regulamento do ICMS, aprovado
pelo Decreto n° 1.790, de 29 de abril de 1997, Anexo 2, art. 11.
03 - FUNDAMENTAÇÃO E RESPOSTA
A ementa da mencionada Resolução
Normativa n° 2/95 é do seguinte teor:
ICMS. CESTA BÁSICA. OS PRODUTOS SUJEITOS À REDUÇÃO DA
BASE DE CÁLCULO DO IMPOSTO SÃO SOMENTE OS EXPRESSAMENTE PREVISTOS NA
LEGISLAÇÃO. NÃO CABE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA PARA INCLUIR PRODUTOS SEMELHANTES.
SAL TEMPERADO OU TEMPEROS A BASE DE SAL NÃO PODEM SER EQUIPARADOS A SAL DE
COZINHA PARA FINS DE FRUIÇÃO DO BENEFÍCIO.
Com o
intuito de sumariar o entendimento desta Comissão sobre a matéria em foco,
trazemos à colação outras respostas a consultas sobre o mesmo tema. Assim,
temos a resposta à Consulta n° 85/96:
ICMS. CESTA BÁSICA. PÃO DE QUEIJO. OS PRODUTOS
SUJEITOS À REDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO IMPOSTO SÃO SOMENTE AQUELES
EXPRESSAMENTE PREVISTOS NO RICMS/SC-89 (ANEXO IV, ARTIGO 6°, INCISO XVII). NÃO
CABE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA DO BENEFÍCIO PARA INCLUIR PRODUTOS DIVERSOS, POR
ANALOGIA.
...............................
.... tanto o substrato básico da massa do
"pão" e da do "pão de queijo", quanto a forma de
fabricá-los são distintos e, como não há qualquer similitude entre ambos os
produtos, não é possível considerar o "pão de queijo" como espécie do
gênero "pão", equiparando produtos que não guardam semelhança entre
si (com exceção do nome que os identifica) para fins de fruição do benefício da
redução da base de cálculo.
Aliás, neste particular, segundo as Normas
Explicativas do Sistema Harmonizado da NBM, o "pão de queijo" não é
considerado um produto de padaria mas de pastelaria, justamente porque em sua
composição, entram substâncias muito variadas como féculas, manteiga ou outras
gorduras, leite, ovos, queijo etc.
A par disso, é importante que se ressalte que a
legislação tributária não é fruto de mero ca-pricho do legislador: colima
alcançar objetivos.
Esse, ao instituir tal redução,
teve a intenção precípua de favorecer os produtos básicos da alimentação
humana, pretendendo minorar seus preços e torná-los mais acessíveis à
popu-lação, em especial à de baixa renda.
Consulta
n° 6/97:
ICMS. CESTA BÁSICA. OS PRODUTOS BENEFICIADOS COM BASE
DE CÁLCULO REDUZIDA SÃO EXCLUSIVAMENTE OS ELENCADOS NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA.
NÃO CABE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA INCLUINDO OUTROS PRODUTOS. INTELIGÊNCIA DO
ART. 111 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL.
.................................
O tratamento tributário diferenciado justifica-se,
teleologicamente, para baratear os bens de consumo popular, pela via da
desoneração tributária. Sob esse prisma, é descabido incluir, no indigitado
tratamento, defumados de carne suína e outros produtos que raramente freqüentam
a mesa do trabalhador. O benefício não visa o contribuinte, mas determinada
categoria de consumidores. Se o preço a varejo dos produtos da cesta básica
não for reduzido na mesma proporção que a base imponível do imposto, a
finalidade do tratamento tributário não estará sendo atingida.
Consulta
n° 16/98:
..............................
CESTA BÁSICA. ICMS. OS PRODUTOS BENEFICIADOS COM BASE
DE CÁLCULO REDUZIDA SÃO EXCLUSIVAMENTE OS ELENCADOS NA LEGISLAÇÃO. NÃO CABE
INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA PARA INCLUIR OUTROS PRODUTOS.
..............................
O benefício dado aos produtos da cesta básica, como o
nome indica, tem por escopo baratear produtos de primeira necessidade, em favor
da população de menor poder aquisitivo. O tratamento tributário é dirigido, não
ao contribuinte, mas ao consumidor.
No caso do pão, estão excluídos o pão doce,
confeitado, com passas ou de qualquer outro tipo. Pão, no sentido estrito do
termo, é "alimento feito de massa de farinha de trigo ou outros cereais,
com água e fermento, de forma arredondada ou alongada, e que é assado no
forno" (Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa). Qualquer outro
produto, que inclua outros ingredientes, não está abrangido pelo benefício.
Consulta
n° 43/98:
ICMS. AÇÚCAR LÍQUIDO PARCIALMENTE INVERTIDO. OS
PRODUTOS CONTEMPLADOS COM BASE DE CÁLCULO REDUZIDA SÃO ESTRITAMENTE OS
ELENCADOS NA LEGISLAÇÃO. DESCABIDA, NO CASO, INTERPRETAÇÃO EX-TENSIVA, PARA
INCLUIR NOVOS PRODUTOS.
Consulta n° 49/98:
CESTA BÁSICA DA CONSTRUÇÃO CIVIL. TIJOLOS REFRATÁRIOS
NÃO ESTÃO ABRANGIDOS NA REDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO PREVISTA NO RICMS-SC/97,
ANEXO 2, ART. 7°, IV.
.............................
O benefício de recolher o imposto sobre base de
cálculo reduzida .... visa precipuamente baratear o material de construção,
sobretudo para as camadas populares, facilitando a aquisição da casa própria.
Analogamente o benefício previsto no art. 11 do mesmo anexo busca a redução de
preços, para o consumidor, dos gêneros alimentares mais essenciais.
A norma comentada estabelece uma exceção à regra geral
que é a de tributar integralmente. Como norma de caráter excepcional deve ser
interpretada restritivamente, não sendo permitida qualquer ampliação do seu
sentido para albergar outros produtos tais como "tijolos
refratários".
A
questão levantada pela consulente não pode ser respondida caso a caso, posto
que as diferentes hipóteses multiplicam-se de modo a impossibilitar a sua
exaustão. Assim sendo, forçoso é procurar critérios que, aplicados a qualquer
caso, nos permitam identificar a mercadoria como integrante da cesta básica ou
não. A análise das respostas a consultas anteriores sobre a mesma matéria,
permite identificar dois critérios que tem orientado as respostas desta
Comissão, a saber: a interpretação da norma excepcional em relação à norma
geral e a finali-dade almejada pelo benefício estudado.
A -
Critério da excepcionalidade:
O
financiamento do Estado é dever de todos, na medida da capacidade contributiva
de cada um. Leciona Aliomar Baleeiro (Direito Tributário Brasileiro, 1999) que
"todos devem contribuir para os serviços públicos, segundo sua capacidade
econômica, nos casos estabelecidos em lei". Por isso, toda regra que
exclui, no todo ou em parte, a exigência tributária deve ser tida como
"regra de direito excepcional, porque subtrai bens ou pessoas ao princípio
da generalidade da tributação (Souto Maior Borges, Isenções Tributárias, 1980).
Ora, a
regra de direito excepcional deve, por afastar-se da regra geral, ser
interpretada nos seus estritos termos, vedada a interpretação extensiva. Ensina
Carlos Maximiliano (Hermenêutica e Aplicação do Direito, 1998) que:
Em regra geral, as normas jurídicas aplicam-se aos
casos que, embora não designados pela expressão literal do texto, se acham no
mesmo virtualmente compreendidos, por se enquadrarem no espírito das
disposições: baseia-se neste postulado a exegese extensiva. Quando se dá
o contrário, isto é, quando a letra de um artigo de repositório parece
adaptar-se a uma hipótese determinada, porém se verificar estar esta em
desacordo com o espírito do referido preceito legal, não se coadunar com
o fim, nem com os motivos do mesmo, presume-se tratar-se de um fato da esfera
do Direito Excepcional, interpretável de modo estrito.
Estriba-se a regra numa razão geral, a exceção, numa
particular; aquela baseia-se mais na justiça, esta na utilidade social, local
ou particular. As duas proposições devem abranger coisas da mesma natureza;
a que mais abarca, há de constituir a regra; a outra, a exceção.
Tanto
a regra que institui o tributo quanto aquela que o excepciona referem-se a
idêntica "ordem de relação": o nascimento (ou não) de uma relação
jurídica entre o Estado, no pólo ativo, e o contribuinte, no pólo passivo,
sempre que ocorra no mundo fenomênico o fato descrito em lei como hipótese de
incidência tributária. Sendo que a norma exonerativa impede a incidência da norma
tributária. Continua o autor citado:
Os privilégios financeiros do fisco não se estendem a
pessoas, nem a casos não contempla-dos no texto; porém não se interpretam de
modo que resultem diminuídas as garantias do erário. Constituíram estas o fim,
a razão do dispositivo excepcional.
As
mercadorias integrantes da cesta básica sujeitam-se ao imposto sob base de
cálculo reduzida. O imposto onera apenas parcialmente tais bens. Portanto,
trata-se de regra de direito excepcional que deve ser interpretada literalmente,
sem ampliar o seu sentido para abranger outros bens no referido benefício.
B -
Critério da finalidade:
A
norma jurídica visa a um fim; dirige-se a obter um determinado resultado. É
tarefa do aplicador do direito
pesquisar qual seria essa finalidade. O art. 5° da Lei de Introdução ao Código
Civil determina que a aplicação da lei "atenderá aos fins sociais a que
ela se dirige e às exigências do bem comum". Nesse passo, nos socorremos
ainda da autoridade de Carlos Maximiliano (op. cit.):
Considera-se o direito como uma ciência primariamente
normativa ou finalística; por isso mesmo a sua interpretação há de ser,
na essência, teleológica. O hermeneuta sempre terá em vista o fim da
lei, o resultado que a mesma precisa atingir em sua atuação prática. A norma
enfeixa um conjunto de providências protetoras, julgadas necessárias para
satisfazer a certas exigências econômicas e sociais; será interpretada de modo
que melhor correspon-da àquela finalidade e assegure plenamente a tutela de
interesses para a qual foi regida.
Ora, qual seria a finalidade
perseguida pelo legislador ao instituir a cesta básica? Certamente, tal
finalidade nada tem a ver com o contribuinte de direito. Dada a natureza
indireta do imposto (ICMS), o ônus tributário repercute sobre o consumidor
(contribuinte de fato) que é o verdadeiro destinatário da norma
exonerativa. O legislador pretendeu favorecer o consumidor, principalmente o de
baixa renda, reduzindo, via exoneração tributária, o preço dos gêneros de
primeira necessidade. É essa a finalidade social almejada pela norma e esse o
resultado pretendido pelo legislador.
Uma vez definidos os critérios
pelos quais cada mercadoria pode enquadrar-se ou não no tratamento excepcional
previsto para a cesta básica, podemos examinar alguns casos concretos. De modo
geral, os itens constantes do rol de mercadorias integrantes da cesta básica
devem ser entendidos na sua forma mais corriqueira, como normalmente consumidos
pela população de baixa renda, excluídos os produtos mais sofisticados.
A título de exemplo, sem
pretender esgotar a matéria, podemos definir, como integrando a cesta básica:
1. Arroz: em grão, simplesmente polido e
ensacado. Não contempla o arroz pré cozido, desidratado, temperado, com ervas
finas, especiarias e coisas semelhantes;
2. Carnes: simplesmente frescas, resfriadas ou
congeladas, sem adição de temperos, essên-cias, conservantes ou quaisquer
outras substâncias. Também não estão incluídos os empanados e as carnes
exóticas (avestruz, javali etc.);
3. Farinhas: produto da moagem de cereais, na
sua apresentação convencional, sem adição de temperos e outras substâncias;
4. Feijão:
em grão, sem adição de tempero ou outra substância;
5. Pão: feito de massa de farinha de cereais,
água e fermento, assada ao forno. Excluído o produto com leite, ovos, queijo,
presunto, essências, açúcar, especiarias, ervas, frutas cristalizadas, frutas
secas etc.
Isto
posto, responda-se à consulente:
a) as mercadorias enquadradas na
cesta básica, sujeitas à tributação sobre base de cálculo reduzida, são exclusivamente as enumeradas no art. 11
do Anexo 2 do Regulamento do ICMS;
b) as mercadorias devem ser
entendidas na sua forma mais simples, como normalmente consumidas pela
população de baixa renda, excluídas as mercadorias mais elaboradas.
À superior consideração da
Comissão.
Getri, em Florianópolis, 4 de
janeiro de 2001.
Velocino Pacheco Filho
FTE - matr. 184244-7
De acordo. Responda-se à consulta
nos termos do parecer acima, aprovado pela Copat na Sessão do dia 9/02/01.
Laudenir Fernando Petroncini João Paulo Mosena
Secretário Executivo
Presidente da Copat