EMENTA : TAXAS ESTADUAIS. "TAXA DE
POLÍCIA". COBRANÇA FRACIONADA EM FUNÇÃO DO MÊS DE SOLICITAÇAO DO ALVARÁ.
IMPOSSIBILIDADE. O QUANTUM DO TRIBUTO A RECOLHER, É MATÉRIA SOB RESERVA DE LEI.
IMPOSSIBILIDADE, SOB QUALQUER PRETEXTO,
DE COBRANÇA PARCIAL.
CONSULTA Nº: 10/2000
PROCESSO Nº: PSEF
61754/994
01 - DA CONSULTA
Cuida-se de questionamento da
Diretoria de Vigilância Sanitária da Secretaria de Estado da Saúde, deste
Estado, sobre a cobrança da taxa estadual relativa ao fornecimento de Alvará
Sanitário Anual para o funcionamento de farmácias e drogarias.
A dúvida suscitada recai sobre a
cobrança da taxa, se integral ou proporcional, para os estabelecimentos que
iniciarem suas atividades após o mês de abril - mês de vencimento ou limite
para renovação anual do alvará. Prazo este, segundo interpretação da
consulente, estipulado pela Lei Federal nº 5.991, de 17 de dezembro de 1973,
que dispõe sobre o controle sanitário do comércio de drogas e medicamentos.
02 - LEGISLAÇÃO APLICÁVEL
Constituição Federal, art. 145,
II;
Código Tributário Nacional, art.
78;
Lei nº 7.541, de 30/12/88, art.
4º, 5º e Tabela II.
03 - FUNDAMENTAÇÃO E RESPOSTA
Inicialmente, oportuno esclarecer
que o dispositivo legal citado pela consulente - Lei Federal nº 5.991, de 17 de
dezembro de 1973 - é de natureza administrativa, pois regula o exercício do
poder de polícia. A cobrança das taxas estaduais é disciplinada pela Lei nº
7.541, de 30 de dezembro de 1988, de índole tributária. É no plano tributário
que encontramos respostas ao questionamento levantado.
Por disposição Constitucional
(art. 145, II), a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem
instituir a espécie tributária taxa:
a) em razão do exercício do poder de polícia; ou
b) pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos à sua disposição.
Em ambos os casos o tributo
referido tem por hipótese de incidência uma atuação estatal diretamente
referida ao contribuinte, podendo consistir ou num ato de polícia ou num
serviço público. Noutras palavras, a taxa é um tributo do tipo vinculado, posto
que sua hipótese de incidência, sempre deriva de uma atuação estatal referida
ao obrigado.
Daí a distinção entre taxas de
serviço - que têm por pressuposto a realização de serviço público - das taxas
de polícia - que nascem em virtude da prática, pelo Poder Público, de atos de
polícia.
As designadas taxas de serviço,
que derivam da utilização, efetiva ou potencial, de serviço prestado pelo
Estado (taxa de coleta de lixo, de fornecimento de água, de limpeza urbana
etc.) têm sua característica básica na vantagem real, no benefício efetivo que
o serviço proporciona ao contribuinte.
Contudo, não é qualquer serviço
público (serviço prestado sob o regime de direito público) que possibilita a
tributação por via de taxas de serviço, mas tão-somente o serviço público
específico e divisível.
Oportuno aqui esclarecer que os
serviços públicos, dividem-se em gerais e específicos. Aqueles, também ditos
universais, são prestados uti universi, isto é, indistintamente a todos os
cidadãos. Alcançam a comunidade, como um todo, beneficiando número
indeterminado de pessoas. É o caso dos serviços de iluminação pública, de
segurança pública, de diplomacia, de defesa externa do País etc.
Já serviços específicos, também
chamados de singulares, são prestados iti singuli. Referem-se a uma pessoa ou a
um número determinado de pessoas. São de utilização individual e mensurável.
Gozam portanto de divisibilidade, é dizer, da possibilidade de avaliar-se a
utilização efetiva ou potencial, individualmente considerada.
À evidência, quando falamos em
serviços públicos custeados por meio de taxas, referimo-nos aos serviços
singulares.
Já as denominadas taxas de
polícia caracterizam-se por se gerarem de atos isolados e instantâneos do Poder
Público, praticados sem regularidade e que não implicam benefícios diretos ao
contribuinte, servindo antes ao interesse quase exclusivo da coletividade
(taxas vinculadas à licença para obras, à vistoria de veículos, à concessão de
alvará sanitário). Como já salientado, têm por hipótese de incidência o
exercício do chamado poder de polícia, diretamente referido ao contribuinte.
Nesse passo, é de se ver o que
dispõe o Código Tributário Nacional em seu art. 77, ao definir poder de polícia:
Art. 78. Considera-se poder de
polícia atividade pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina
da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos.
Tecidas tais considerações, resta claro que na concessão de alvará
sanitário temos presente a subespécie
taxa de polícia. Pois bem, o questionamento da consulente recai sobre a
possibilidade de cobrança parcial da taxa de polícia em função do mês de
solicitação do alvará sanitário.
Diversamente do que ocorre com
determinadas taxas de serviço, em que há a possibilidade, em alguns casos, de
sua cobrança ser graduada de acordo com a intensidade do benefício recebido
pelo contribuinte, nas taxas de polícia isto não se verifica. Vejamos porque,
primeiramente observando o ensinamento de Roque A. Carrazza (in Curso de
Direito Constitucional Tributário, Malheiros, 1998, p.336):
Sempre acerca das taxas, temos
que seu princípio informador, como observou Geraldo Ataliba, é o da
retributividade. Melhor elucidando, o contribuinte, nelas, retribui o serviço
público ou as diligências que levam ao ato de polícia que o alcança,
pagando a exação devida. (...)
Conquanto não seja necessário uma perfeita coincidência entre o custo da atividade
estatal e o montante exigido a título de taxa, deve haver, no mínimo, uma
correlação entre ambas. (...) Com efeito, a base de cálculo da taxa resultante
do exercício do poder de polícia deve referir-se exclusivamente às diligências
que levaram à prática do ato de polícia. Já, a base de cálculo da taxa de
serviço precisa levar em conta o custo do serviço público."
Como vimos, o valor das taxas de
polícia, fixado em lei, deve corresponder, ainda que de forma estimada, ao
custo da máquina estatal para a prática do ato de polícia. Importa dizer que,
para a cobrança de taxas de polícia é irrelevante o mês em que se materializa o
ato de polícia.
Além do mais, outro aspecto de
relevo devemos considerar com relação a exigência tributária. Para aclararmos
este enfoque, vejamos inicialmente o que expõe Geraldo Ataliba ( in Hipótese de
Incidência Tributária, Malheiros, 1996, p.60 e 67):
A lei ( h. i. ) descreve
hipoteticamente certos fatos, estabelecendo a consistência de sua
materialidade. Ocorridos concretamente estes fatos hic et nunc, com a
consistência prevista em lei e revestindo a forma prefigurada idealmente na
imagem legislativa abstrata, reconhece-se que desses fatos nascem obrigações
tributárias concretas. A esses fatos, a cada qual, designamos "fato
imponível" (ou fato tributário).
No momento em que, segundo o
critério legal (aspecto temporal da hipótese de incidência) se consuma um fato
imponível, nesse momento nasce uma obrigação tributária, que terá a feição e as
características que a hipótese de incidência ditar.
(...)
Cada fato imponível se configura
num local e momento definidos e determinados; tem uma feição própria e
definida, um modo particular e individual de ser; já surge fixando uma pessoa
determinada como sujeito passivo e atribuindo-lhe um débito explícito e
definido quanto ao montante.
Ou seja, concretizada no mundo
fenomênico a hipótese de incidência tributária, nasce a obrigação tributária
com todos os seus elementos constitutivos (sujeito passivo, quantum devido,
vencimento, etc). Noutras palavras, queremos enfatizar que o contribuinte, ao
solicitar o fornecimento de alvará sanitário, estará materializando a hipótese
de incidência tributária e desta forma dando nascimento à obrigação tributária,
cujo montante devido a própria norma específica, que no caso em tela,
corresponde a um valor fixo.
Isto posto, responda-se à
consulente que o pagamento do tributo taxa de polícia, não pode, em qualquer
circunstância, ser proporcional.
À superior consideração da
comissão.
Gerência de Tributação, em
Florianópolis, em 03 de fevereiro de 2000.
José Sérgio Della Giustina
FTE - Mat. nº 301.251-4
De acordo. Responda-se à
consulente nos termos do parecer acima, aprovado pela COPAT na sessão do dia
04/02/00.
Laudenir Fernando Petroncini João Paulo Mosena
Secretário Executivo Presidente da COPAT